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新《行政處罰法》實施后 部門規(guī)章設定的“通報批評”如何適用？
2021-11-03
浙江省杭州市生態(tài)環(huán)境局近日對一起環(huán)評編制單位編制環(huán)境影響評價表涉嫌違法的案件進行調查處理時，執(zhí)法人員對新《行政處罰法》實施后，如何適用部門規(guī)章設定的“通報批評”產生了疑慮。
部門規(guī)章規(guī)定的“通報批評”，性質是什么？
某環(huán)評編制單位于2020年9月編制的環(huán)評報告表，存在環(huán)境風險預測與評價內容不全的問題。這符合《建設項目環(huán)境影響報告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第二十六條第一款第（九）項“環(huán)境影響預測與評價方法或者結果錯誤，或者相關環(huán)境要素、環(huán)境風險預測與評價內容不全的”的情形，依法應對該環(huán)評編制單位和編制人員給予通報批評的處理。
由于新《行政處罰法》將“通報批評”新設為行政處罰種類，而《辦法》設定“通報批評”的規(guī)定和案涉違法行為的發(fā)生均在新《行政處罰法》生效實施前，由此，執(zhí)法人員對案涉“通報批評”的行政行為是否屬于行政處罰產生了爭議。
一種觀點認為，《辦法》規(guī)定的“通報批評”不屬于行政處罰。理由是：《辦法》于2019年9月20日公布實施，其設定的“通報批評”依據當時的《行政處罰法》不屬于行政處罰，僅作為一般的具體行政行為在行政監(jiān)督管理中適用。
即便新《行政處罰法》將“通報批評”作為一種新的種類增設為行政處罰，按照法不溯及既往原則，對新《行政處罰法》生效實施前的違法行為，對當事人作出“通報批評”的處理，不應認定為行政處罰，仍應按照《辦法》規(guī)定的程序作為一般具體行政行為實施。
另一種觀點則認為，《辦法》規(guī)定的“通報批評”屬于行政處罰。理由是：新《行政處罰法》將“通報批評”增設為行政處罰種類，因此，自新《行政處罰法》于2021年7月15日生效實施之日起，即賦予了部門規(guī)章規(guī)定的“通報批評”的行政處罰法律效力。
明確處罰性質，程序及救濟渠道更優(yōu)
筆者認為，《辦法》規(guī)定的“通報批評”屬于行政處罰。主要理由有以下三點：
一是從設定權上分析，新《行政處罰法》第九條將“通報批評”增設為行政處罰種類，第十三條第二款規(guī)定國務院部門規(guī)章對違反行政管理秩序的行為可以設定通報批評?！掇k法》作為部門規(guī)章，其設定“通報批評”的行政處罰，并不違反行政處罰設定規(guī)則。
二是從適用性上分析，《辦法》的規(guī)定與修改后的《行政處罰法》不抵觸?！缎姓幜P法》修改后，適用“通報批評”的條件和要求均沒有發(fā)生變化，僅是其行為性質發(fā)生了變化，即將此前有爭議的行為性質明確為“行政處罰”，《辦法》第二十六條的規(guī)定與新《行政處罰法》不抵觸。且《辦法》對作出通報批評的程序要求與行政處罰的程序一致，可以預見，即便對《辦法》進行修改，內容上也不會有實質性改變。
三是從法律后果分析，“通報批評”作為一種行政監(jiān)督管理手段，無論是作為一般具體行政行為還是作為行政處罰，對當事人名譽的減損在程度和范圍是相同的，并無實質差別。
在程序上，《辦法》規(guī)定的“通報批評”，要求按照告知—決定的程序實施，并賦予當事人陳述、申辯的權利；新《行政處罰法》將“通報批評”增設為行政處罰種類后，要求按照普通程序即立案—調查—法制審核—告知—決定的程序實施，對情節(jié)復雜的，行政機關負責人還應當集體討論決定。
綜上，對發(fā)生于新《行政處罰法》實施前的違法行為，適用新《行政處罰法》的普通程序顯然更有利于保護當事人的權利。
關于《辦法》第二十六條如何繼續(xù)適用，作者認為，首先，新《行政處罰法》實施后違反《辦法》第二十六條的違法行為可以依據《辦法》進行“通報批評”，并且要按新《行政處罰法》的規(guī)定作出“通報批評”的行政處罰。該“通報批評”與以前的“通報批評”的區(qū)別是，以前不是行政處罰，現(xiàn)在是明確為行政處罰行為，有了明確的法定程序和救濟渠道。
部門規(guī)章規(guī)定的“通報批評”，性質是什么？
某環(huán)評編制單位于2020年9月編制的環(huán)評報告表，存在環(huán)境風險預測與評價內容不全的問題。這符合《建設項目環(huán)境影響報告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第二十六條第一款第（九）項“環(huán)境影響預測與評價方法或者結果錯誤，或者相關環(huán)境要素、環(huán)境風險預測與評價內容不全的”的情形，依法應對該環(huán)評編制單位和編制人員給予通報批評的處理。
由于新《行政處罰法》將“通報批評”新設為行政處罰種類，而《辦法》設定“通報批評”的規(guī)定和案涉違法行為的發(fā)生均在新《行政處罰法》生效實施前，由此，執(zhí)法人員對案涉“通報批評”的行政行為是否屬于行政處罰產生了爭議。
一種觀點認為，《辦法》規(guī)定的“通報批評”不屬于行政處罰。理由是：《辦法》于2019年9月20日公布實施，其設定的“通報批評”依據當時的《行政處罰法》不屬于行政處罰，僅作為一般的具體行政行為在行政監(jiān)督管理中適用。
即便新《行政處罰法》將“通報批評”作為一種新的種類增設為行政處罰，按照法不溯及既往原則，對新《行政處罰法》生效實施前的違法行為，對當事人作出“通報批評”的處理，不應認定為行政處罰，仍應按照《辦法》規(guī)定的程序作為一般具體行政行為實施。
另一種觀點則認為，《辦法》規(guī)定的“通報批評”屬于行政處罰。理由是：新《行政處罰法》將“通報批評”增設為行政處罰種類，因此，自新《行政處罰法》于2021年7月15日生效實施之日起，即賦予了部門規(guī)章規(guī)定的“通報批評”的行政處罰法律效力。
明確處罰性質，程序及救濟渠道更優(yōu)
筆者認為，《辦法》規(guī)定的“通報批評”屬于行政處罰。主要理由有以下三點：
一是從設定權上分析，新《行政處罰法》第九條將“通報批評”增設為行政處罰種類，第十三條第二款規(guī)定國務院部門規(guī)章對違反行政管理秩序的行為可以設定通報批評?！掇k法》作為部門規(guī)章，其設定“通報批評”的行政處罰，并不違反行政處罰設定規(guī)則。
二是從適用性上分析，《辦法》的規(guī)定與修改后的《行政處罰法》不抵觸?！缎姓幜P法》修改后，適用“通報批評”的條件和要求均沒有發(fā)生變化，僅是其行為性質發(fā)生了變化，即將此前有爭議的行為性質明確為“行政處罰”，《辦法》第二十六條的規(guī)定與新《行政處罰法》不抵觸。且《辦法》對作出通報批評的程序要求與行政處罰的程序一致，可以預見，即便對《辦法》進行修改，內容上也不會有實質性改變。
三是從法律后果分析，“通報批評”作為一種行政監(jiān)督管理手段，無論是作為一般具體行政行為還是作為行政處罰，對當事人名譽的減損在程度和范圍是相同的，并無實質差別。
在程序上，《辦法》規(guī)定的“通報批評”，要求按照告知—決定的程序實施，并賦予當事人陳述、申辯的權利；新《行政處罰法》將“通報批評”增設為行政處罰種類后，要求按照普通程序即立案—調查—法制審核—告知—決定的程序實施，對情節(jié)復雜的，行政機關負責人還應當集體討論決定。
綜上，對發(fā)生于新《行政處罰法》實施前的違法行為，適用新《行政處罰法》的普通程序顯然更有利于保護當事人的權利。
關于《辦法》第二十六條如何繼續(xù)適用，作者認為，首先，新《行政處罰法》實施后違反《辦法》第二十六條的違法行為可以依據《辦法》進行“通報批評”，并且要按新《行政處罰法》的規(guī)定作出“通報批評”的行政處罰。該“通報批評”與以前的“通報批評”的區(qū)別是，以前不是行政處罰，現(xiàn)在是明確為行政處罰行為，有了明確的法定程序和救濟渠道。
其次，對新《行政處罰法》實施前違反《辦法》第二十六條的違法行為應作出“通報批評”的行政處罰。因為《行政處罰法》修改前后，作出“通報批評”的懲戒力度相同，《行政處罰法》修改后作出“通報批評”的行政處罰決定并未加重減損當事人權益或者增加義務，只是明確了處罰性質，且程序及救濟渠道優(yōu)于以前，屬于更有利于行政相對人利益保護的措施。因此，對本案的處理，應作出“通報批評”的行政處罰。
——中國環(huán)境報 作者:李希芝 范建超
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